新闻分析：美国真的放弃互联网控制权了吗

　　新华社记者林小春

　　１０月１日，当您通过手机、笔记本或台式电脑连上互联网时，也许不会感到有什么不同。但在互联网几十年发展史中，这一天可能具有特殊意义。

　　就在这一天，美国政府终于将互联网域名管理权移交“互联网名称与数字地址分配机构”（ＩＣＡＮＮ），从而结束对这一互联网核心资源近２０年的单边垄断。

　　随之而来的问题是，美国真的放弃了互联网控制权了吗？

　　事实上，这次“交权”并非美国政府心甘情愿，而是在国际社会强大压力下的一点点让步。同时，美国政府也不是随便“交权”，而是设置了严格的前提条件，即交给“全球互联网多利益攸关社群”，并设立了复杂的制衡系统，以保证自己在形式的“交权”后仍拥有隐形的控制权。

　　总部设在美国加利福尼亚州的非营利性国际组织ＩＣＡＮＮ成立于１９９８年，根据与美国商务部下属的国家电信和信息局合约，它承担全球互联网域名系统管理、互联网协议（ＩＰ）地址分配、协议参数配置以及根服务器系统管理等职能，而国家电信和信息局对这个机构如何运行具有最终决定权。

　　自ＩＣＡＮＮ成立之初，美国政府就承诺未来会交出互联网域名系统管理权，但一直“雷声大雨点小”。直到２０１３年，“斯诺登事件”曝光美国情报机构大范围监控互联网后，为了平息国际社会的愤怒，美国才于２０１４年３月宣布加速移交进程。

　　美国南加州大学互联网研究专家洪宇说，美国政府在互联网顶级域名分配上一直保持单边主义的垄断性控制，构成单极的地缘政治和军事威慑力，所以在世界范围内不得人心。“斯诺登事件”戳穿了美国自称的“开放互联网守护者”假象，严重削弱了它在互联网外交政策上的道德基础。

　　同时，互联网已由一项前沿技术转变为全球性的基础设施，逐步受到世界各国法律的规范。在此形势下，如果还在最基础的互联网资源层面坚持一国特权，没有太大意义，反而让美国政府陷于被动。这些都是导致美国最终决定“交权”的重要因素。

　　正如美国国家电信和信息局近日在一份背景声明中所承认，长期以来，美国政府在互联网域名系统管理中的角色“一直是让外国政府不满的一个源头”，一些国家因此呼吁由联合国、国际电信联盟或新设立一个政府间机构来接管域名系统管理权，“如果美国政府不完成这一权力的移交，各国以多边政府运行方式取代多利益攸关模式的呼声只会越来越高”。

　　应该说，在美国国家电信和信息局交出对ＩＣＡＮＮ的控制权后，表面上美国对域名管理的行政干预能力确实大幅削弱，但美国已充分利用最后一段时间的权力，为ＩＣＡＮＮ今后的演变埋下伏笔，“多利益攸关模式”就是关键。

　　所谓“多利益攸关模式”，是指包括学界、民间组织、行业组织乃至政府等在内的多元参与。但是，为了避免交权后被其他政府或某个第三方控制或者“恶意接管”，在移交条件中，政府及政府间组织被限定为政策制定顾问的角色。超过１６０个国家的政府整体作为一个咨询委员会参与进来，必须在委员会内部达成共识之后方能发布政策建议。

　　因此，ＩＣＡＮＮ独立接管互联网域名管理权后更可能走向“私有化”，而非多边政府运行。这并不符合世界其他国家的主张。

　　曾撰写多本全球互联网治理专著的美国佐治亚理工学院教授米尔顿·米勒认为，这种互联网治理模式是一个“重要创新”。他对新华社记者说：“这标志着网络空间的国家主权走向人民主权。”但他也承认，还需等这种模式开始运行后才能知道是否实际可行。

　　值得注意的是，互联网巨头在“多利益攸关模式”中将扮演重要角色，而美国将通过比其他国家强大得多的企业、硬件和软件技术、人才等优势继续保持影响力。

　　洪宇认为，虽然“全球互联网多利益攸关社群”原则上支持多元参与，但实际上互联网企业将拥有极大影响力，所以这次移交获得了亚马逊、谷歌、思科、微软和脸书等巨头支持，而这些都是美国企业。另外，最具商业价值的域名资产，如顶级域名中最大的“．ｃｏｍ”、排名第五的“．ｎｅｔ”都在美国企业威瑞信手里，不会随着此次交权而改变，“域名产业的政治经济格局暂时没有变”。

　　此外，对今后的互联网管理，美国法律的控制也仍然存在。美国国家电信和信息局局长劳伦斯·施特里克林曾表示，ＩＣＡＮＮ会“一直并将继续受到（美国）反垄断法的制约”。交权方案也明确指出，这个机构的总部仍位于加州，必须遵守当地法律。

　　显然，在互联网域名管理权转移的过程中，其适用法律是一个讨论焦点。米勒指出，美国政府尤其是执法与行政机关对ＩＣＡＮＮ的影响确实在减小，但美国法律将继续影响这一机构。他进一步解释说，ＩＣＡＮＮ是一个国际机构，所以一旦有行为被认为制造或增加垄断，将不仅可能受美国反垄断法律调查，在中国或欧洲也同样可能接受反垄断法律调查。

　　从长远看，ＩＣＡＮＮ未来是否有可能在美国之外如瑞士建一个平行机构，以提升其国际化合法性，目前仍不得而知。

　　可见，美国“交权”迈出了互联网全球共治的一步，但互联网要真正摆脱美国的隐形控制，仍有很长的路要走、诸多挑战要面对。