“十问留守儿童”之八:政府还能做些什么？

编者按：每到岁末年关，打工者盼的就是拿到工钱、买到回家的车票。而留守在农村老家的孩子们，也已经开始倒数与爸爸妈妈团聚的日子。据统计，全国有农村留守儿童6100万。如此庞大的留守儿童群体能否健康成长，事关社会的和谐与稳定，也事关国家的发展与未来。孩子们成长中有怎样的悲喜？家庭、政府、社会、学校对留守儿童的关爱和保护是否到位？留守儿童问题该如何破解？人民网记者赴河南、安徽、贵州、四川、云南等劳动力输出大省以及广东、北京等劳动力输入地采访，推出“十问留守儿童”系列报道，与网友一起探讨。

河南西华县东高庄小学。面对镜头，孩子们很兴奋。他们的父母大部分外出打工。(人民网记者 宋芳鑫 摄)

“切实做好未成年人特别是留守儿童困境儿童关爱救助保护工作，进一步完善制度机制，全力落实政策措施，全面加强管理服务，确保孩子们安全、健康、快乐成长。”2015年8月19日，也就是6月9日贵州毕节七星关区田坎乡4名留守儿童服农药自杀后两个多月，中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发了 《关于进一步加强留守儿童困境儿童关爱救助保护工作的实施意见》（以下简称《意见》）。

这是贵州历史上乃至全国最为系统详尽的关于留守儿童保护的省级官方文件。事实上，早在7月初，贵州省政府就决定成立贵州省留守儿童、困境儿童关爱救助保护工作领导小组，组长由陈鸣明副省长担任。留守儿童问题，在贵州成为了政府案头和官员心头的大事。

“在留守儿童问题上，政府有哪些目标需要完成，在地方上有哪些具体问题要面对，各地各部门需要什么资源，这些都是亟待明确的。”北京大学社会学系讲师高翔表示，目前大部分地方政府在留守儿童问题的管理上尚处于皮毛阶段，责任边界仍然模糊。

劳动力流出地：宣传性政策需转为执行性政策

人民网记者在贵州、云南、四川、安徽、河南等劳动力流出大省走访发现，大部分政府部门意识到解决好留守儿童问题的重要性，然而其他问题也很紧要，很多地区经济相对落后导致无力解决留守儿童问题。“对经济欠发达地区的政府来说，肯定是优先关注GDP，留守儿童问题虽然普遍，但受重视程度不够。”中国青年政治学院少年儿童研究所所长童小军表示。

近年来，由于留守导致的儿童权益侵害等矛盾日益尖锐，留守儿童问题已不得不被当地政府提上议事日程。在留守儿童比例较高的省份，目前已较为完善的工作是在教育部门进行数据摸底。

在各地的学校，记者都看到关于学生父母是否外出务工的统计档案。在这些档案中，有些地区仅统计学生父母是否在家，有些则详细到家庭经济状况、父母去向、实际监护人情况等。部分地区教育部门的互联网信息平台也基本成型，有些甚至已实现了全省信息联网。以贵州为例，通过学校排查，全省目前共有学龄前及义务教育适龄阶段的农村留守儿童109.6万人，困境儿童93.8万人。

除数据归档外，一些地区政府也逐渐强调明确基层责任，将该问题纳入考核体系。贵州出台的《意见》要求，驻村工作队和驻村干部要将留守儿童困境儿童关爱救助工作纳入工作内容，省委组织部每年下达两次任务通知书，年终进行考核。各级党委、政府要将关爱救助保护工作纳入经济社会发展总体规划，纳入科学发展与社会综合治理考评体系和领导干部政绩考核评价指标体系。

然而，在很多地区，还没有一个统一指挥和牵头的部门，具体落实政策、解决问题方面，各相关部门则显得力不从心。在记者询问切实解决问题的措施时，有些地方的相关部门强调经费不足、存在困难。一方面，负责经费投入的民政部门表示，由于政策上并未要求设置留守儿童专项资金以购买相关服务，因此在这些经济发展不发达的省份，有限的财政经费更多的用于支持其他民生项目。

另一方面，经费欠缺导致了负责购买服务的部门无力支付费用，专业人才不足，对儿童福利无法保障。“在云南，关于儿童工作的专业培训人员和社工人员都十分紧缺，部分社团和公益组织跟我们联系，主动提出提供服务，但民政部门告诉我们，并没有资金以供购买这类服务。”云南省妇联副主席马迎春说。

贵州省教育系统的一位工作人员对记者表示，由于没有相关政策，无法支持乡村基层教师的培训、管理，教师的工作量大压力也大，不少人长期住在学校管理学生， 却无法获得加班费用。留守儿童问题使寄宿制学校的需求越来越大，相比于非寄宿制学校，办学成本大大增加，却没有获得相应的经费支持。

“现在很多省份在逐渐关注也在解决这些问题，但这是城乡二元发展造成的非常复杂的问题，所以出台政策和建立制度都很慢。”童小军认为，各省份首先应当将目前的经验和教训进行总结并提出建议，方便中央在此基础上形成短期、中期、长期的解决方案。目前的宣传性政策应当转变为执行性政策，在法律、政策、条例、意见、通知等形式上形成保护留守儿童的完整体系，有专项的经费支持、专业的公众教育、专门的人员配备，纳入干部考核，从中央到地方层层落实。

劳动力流入地：需通过顶层设计形成资源共享和互补互助

留守带来的矛盾已如此尖锐，那么父母为什么不把孩子带在身边？云南师范大学副教授成巧云曾在云南昭通等地对留守儿童问题进行过田野调查，她对人民网记者介绍了她调查的结果：从主观原因上看，有些父母的确缺乏家庭责任意识，也因工作繁忙等原因不愿把孩子带在身边照顾；从客观原因上看，劳动力流入地区对外来务 工人员及其随迁子女的接受程度不够，入学、居住等政策把这些人变成了大城市的“边缘人”、“陌生人”。

“户籍政策带来的教育受限是打工父母反映最多的问题。”成巧云说。

从入学来看，目前全国各地对非户籍人口的入学都有严格规定，这些标准不一、手续繁杂的政策限制，从居住证、社保缴纳、务工时限等问题上拦住了无数随迁子女 的入学之路，不少家长不得不将孩子送回原籍入学。以北京为例，2014年春季学期起，各区县的“外地”学童递交小学入学申请，在以往的“五证”（即在京务 工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证及户籍所在地开具的无人监护条件证明）上添上了更多细节。丰台区要求父母一方在丰台务工，昌平区则规定暂住证办理日期必须在去年之前。有些区县还对父母双方的社保缴纳方式提出了更具体的要求，如通州区明文规定需“在我区”工作并缴纳社保。

从教育水平和质量上看，不少就地入学的随迁子女，只能进入教学环境和条件较差的打工子弟学校。“我们曾经了解过，很多家长反映，孩子在外地所受教育的质量还不如在家乡。”安徽省太湖县教育局官员对记者不无自豪地表示，尽管太湖县的留守儿童总数达19282人，占在校学生总数48%，但太湖县的教育水平和质量“比很多随迁地的打工子弟学校好得多”，安徽省示范高中太湖中学的优秀学生中，也有很多在小学或初中时期“留守”过。

从中高考政策上看，由于目前各地没有放开“就地考”，许多随迁子女不得不在初二、高二就回到原籍就学和考试。同时，由于各地教学和考试内容差异较大，很多外来务工者放弃了让子女随迁入学。“目前这一现状有望改进。”深圳市教育局政策法规处处长胡新天介绍，“作为务工人员流入大省，广东省已打算在明年试点非本地户籍考生就地高考。”不过就地高考的条件依然严苛：明年起，经县（市、区）人民政府主管部门认定的在广东省具有合法稳定职业、合法稳定住所并连续3年以上持有广东省居住证、按国家规定在广东省参加社会保险累计3年以上的进城务工人员，其随迁子女在广东省参加中考并在父母就业所在城市具有高中阶段3年完整学籍的，可在广东省报名参加高考，并可与广东省户籍考生同等录取。

除教育问题外，随迁子女的福利保障、帮扶鼓励等也并未得到政府重视解决。以记者走访的深圳市为例，据统计，2014年深圳市常住人口已达1077.89万 人，其中非户籍人口高达69.2%，大部分都是外地务工、经商人员。包括深圳市人力与社会保障局、民政局、扶贫办等相关部门的官员都指出，并没有针对外来务工人员随迁子女的福利保障政策和帮扶项目支持。

面对如此庞大的外来务工者，深圳市政府对其子女的“随迁”和“留守”问题的处理，选择的主要方式是与企业及公益组织等社会力量合作。坪山新区政府是深圳市第一个介入留守儿童圆梦行动的政府机构，今年是他们第四年作为南都留守儿童圆梦行动这一公益活动的联合主办方。活动邀请30余名父母在坪山工作的各地留守儿童来到坪山，参观文物古迹、大型工厂，集体参加体育活动，观看文艺汇演……这个公益活动的时间大约为一周左右，主要目的是让留守儿童看到父母工作的地方，交到更多的朋友，缓解他们的心理问题。

“基层政府目前所能做的，主要是和企业还有社会力量一起，给这些孩子以一些人际关系上的融合感，让他们少一些孤独。”坪山新区社会建设局局长杨勇表示。但他同时也承认，这些短期的社会活动缺乏持续性。与大多数仍停留在“献爱心”的捐赠一样，这些帮扶都缺少资金与政策支持，政府购买社会服务依然不是主流方式。

“改变留守儿童的困境，本质上还是要改善父母的生活状况。劳动力流入地政府应当有‘反哺’的责任。”北京大学社会学系讲师高翔认为，这些地区的经济发达、 财政收入充足，社会福利的职业化和专业化程度也较高，但因为留守儿童不在自己管辖区域内，因此不够重视。这些地区应当与劳动力流出型地区形成资源共享和互 补互助。通过顶层设计，在民政部门设立一个专门负责机构，协调处理流动人口子女在教育和其他福利上的问题。

总而言之，从宏观政策层面建立留守儿童保护机制已成为政府相关工作者和学界的共识。针对当前政府在留守儿童保护工作方面的问题，专家提出了相关建议，大致可概括为三个方面：一是需推进顶层设计方案的出台，从中央到地方进行系统的制度建设，明确职能部门，统筹资源、互补互助、具体落实，从政策层面上做好保护工作；二是积极推动地方经济的发展和转型，推进区域、城乡经济协调发展，缩小收入差距，使父母能更好地留在家乡工作；三是需改进国家和地方福利体系，在户籍制度改革中更好地关照相关弱势群体的福利保护，并切实利用好社会力量和资源，方便务工人员子女随迁。

编后：对于留守儿童的保护救助，实际上是儿童保护的一个侧面。制度设计如何为儿童保护“织网托底”？其他国家有何做法值得借鉴？请关注下期报道。