政府对互联网的掌控，远比你认为的少

方兴东

博客网创始人、互联网实验室董事长

    政府在整个网络空间的实际运行中扮演的角色和掌控力，大大弱于我们看到的。也就是说，政府能做的，其实远远少于大家认为的。

　 　如同“绿色”、“环保”、“慈善”等代表时代价值观正确的热门词汇一样，互联网的“多利益相关方模式”也已经获得全球各方面的认同。这一概念的本质就是 在网络治理的大棋盘中，要“去政府中心化”，让各主权国家的政府、商业企业、民间团体以及互联网用户等能平等参与网络治理的讨论和规则政策制定。

　 　关键是，在谈论“多利益相关方模式”时，很多宣传，尤其是美国政府，都有意无意地将中国放在“多利益相关方模式”的对立面，把中国塑造在以政府为中心、 自上而下集中控制的典型。很多人都不假思索地认同：中国互联网就是处于政府的一手掌控之下，商业企业、民间团体以及互联网用户等其他利益相关方空间很小； 相反，美国政府好像就是“多利益相关方模式”，政府在互联网治理中置身度外似的洒脱。其实，这完全是错觉和误区，与客观现实差距甚远。

　 　美国政府对于互联网的掌控程度，以及在互联网治理中统筹和协调的作用，事实上远远超过中国，更超越人们想当然的印象。在互联网发展历史上，对于本土乃至 全球互联网的掌控，包括对于互联网全球治理规则的主导，任何国家都无法与美国政府相比，其他各利益相关方更无法与美国政府真的平起平坐。美国政府是在实现 全面控局之后，才高高举起了“多利益相关方模式”的旗帜。

　　 之前我在文章中写过：“无论是美国，还是中国，还是全世界，都公认中美两国的互联网治理完全是不同的模式：美国是自下而上、政府参与的多利益相关方模式， 中国是自上而下、政府主导的集中控制模式。但是，深入分析，两国模式的内在差异其实远没有表面看起来的那么大。尽管美国政府一直宣称政府不应该成为互联网 治理的主导者，而应该只是“多方”利益相关方的一方而已，但事实上，美国政府扮演的角色和实际掌控力，名义上弱（简称政府幕后制），事实上很强。在互联网 治理问题上，美国政府可以说无所不在，做的远比说的多，名不符实。而中国政府在互联网治理方面，表面上很强，事实上也不弱，但却并没有看起来那么强。虽然 看起来政府在各个方面都一马当先（简称政府台前制），主导意识强烈，一切尽在掌控之中，但是政府在整个网络空间的实际运行中扮演的角色和掌控力，大大弱于 我们看到的。也就是说，政府能做的，其实远远少于说的，也名不符实。”

　　我们先说说为什么大家（包括政府自己）严重高估了中国政府对互联网的掌控能力。

　　1、政府并不掌控互联网的核心资源。掌控互联网首先需要手段，尤其是基础性的互联网资源，这相当于互联网的“总开关”。但是，因为互联网是美国发明的，对于中国来说，互联网是舶来品。因此从 90年代初期互联网正式进入中国以来，中国政府无论过去还是现在（将来也很难）都没有真正掌握核心资源。从1969年诞生至今，美国政府就始终掌控全球互 联网地址、域名资源和域名根服务器分配与管理，这个“先天不足”首先就极大削弱了他国政府能够主导网络的力量。即使是围绕.CN域名的管理。国内1997 年6月3日组建的CNNIC，并不在工信部（当时邮电部，后来信产部）等政府部门手中，而是放在学术性的中科院，从一开始就是非政府机构来管理和维护互联 网最核心的地址、域名等关键基础设施。这一点上，中国在“多利益相关方模式”的事实和实践上都走在美国前面。

　　2、中国互联网领军企业都是VIE结构，国有互联网企业处于边缘化。其 实，真正运营整个网络空间的主力军并不是政府，而是掌控数亿级用户的互联网企业。他们是网络空间事实上的操盘手，每周7天，每天24小时，实时、动态、全天候地运营着互联网。在“代码就是规则，就是法律”的互联网领域，互联网企业在很大程度上既是裁判员，又是运动员。他们与十亿级的网民直接打交道，实时在处理和应对，在互联网运行和互联网治理方面，实际行使的权力远远超过政府。政府真正与真实的网民有多少、有多大程度的接触和处置，事实上几乎少到可以忽略。与其说政府在管理着互联网的日常运营，不如说是互联网公司们在运营和主导着整个网络空间的实际运转。政府能够最直接主导的互联网企业，也就是国有互联 网企业，一直以来都处于整个产业的边缘，与VIE海外资本架构主导的中国互联网领军企业相比，相差一两个数量级。政府与互联网企业之间的距离，就是政府与 真实网民之间的距离。

　　3、政府部门在互联网治理上的“九龙治水”，事实上就是很大程度瓦解了政府中心制。去 中心化是“多利益相关方模式”的核心。在中国，政府部门的权威性和实际权力，的确是“强政府”的典范。但是，互联网从一开始就不是哪一个单一政府部门主 管。这个制度安全从一开始就避免了将责权利都集中到一个具体部门，形成事实上的“去中心”，这是保障了互联网20年来顺风顺水发展的关键所在。这个非常重 大的制度创新根源来自于1995年。当时中央没有让邮电部或者电子部，而是由跨部位的国家经济信息化联席会议办公室牵头（后改为国务院信息化工作办公 室），制定互联网管理规定。1995年7月18日形成会议决定，1996年2月1日《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》（国务院令第 195号）颁布。只要是跨部委、多部门，就避免了单一独揽大权的中心化，就有了可以创新的缝隙和发挥的空间。所以，我经常说，人们总是将中国互联网治理的 “九龙治水”格局完全当作弊端，但是，实际上“九龙治水”恰恰是我们在互联网管理制度上的最重大的创新所在。

　　4、政府部门对于互联网的管理工作主要是“底线”思路。重 点解决的主要是应急、救火式的事务为主，精力上忙于反应性的事情为主。这些事情在互联网版图中其实只是很小的一部分。所以，只要不是突破底线的危机、失 范、违法犯罪等事情，中国互联网的自由度其实远远高于制度严密、规则林立的美国。政府部门的工作重点事件导向性明显，真正对互联网整体和全家的战略性和前 瞻性的制度设计与管理机制，事实上并没有建立起来（可能也不存在），管理能力非常有限。

　　以上只是简要罗列的其中几点理由，说明我们的“共识”可能是错觉，只是想当然。与真实的情况差异巨大。

　　其实，即使是强大无比的美国政府，在互联网领域的无力感也会越来越明显。随着数十亿人同时在线的网络时代全面到来，互联网的发展，以及互联网对社会各个层面的变革与影响，传统政府模式管理问题与矛盾将进一步突出。美国政府与中国政府一样，都将面临共同的挑战和威胁。

　 在网络空间，我们每个个人都自然希望个人的自由度越大越好。无拘无束、自由自在的感觉的重要性超越很多事情。但是，如果这种自由，因为政府管理能力的不 足，以及政府面对网络空间的无力和无措，而威胁到整个网络空间的安全，威胁到我们每一个人的安全，那时候，我们对于网络治理的政府角色和能力的缺失，肯定 不是幸灾乐祸而是责备，并希望政府真正有能力保障我们每一个人的权益和国家与网络空间的安全。

　　网络治理的政府挑战目前看起来好像是中国和美国政府两国角逐和博弈的主战场，双方你来我往忙得不亦乐乎，但是，可能很快形势将迫使双方不得不面向共同的挑战——如何携手构建一个能够保障网络空间持续发展、创新和繁荣的治理新制度和新能力。

　　网络治理现在存在的各种问题和不足，我们必须直面。但同时也一定要超越这些问题本身，走出情绪化的偏激，走出想当然的主观，回到问题本身，回到时代趋势带来的未来更严峻的挑战上。

　　我们每一个人都在努力调整和适应网络时代的变化，而政府更是如此，不管是美国还是中国。